Sécheresse 04 : une victoire qui marque le début d’un long combat

L'asse

L’année 2017 a été l’une des plus sèches jamais enregistrée en Région PACA (pardon … Région Sud, mais je ne m’y fais pas, comme si le sud se résumait à la Provence).

Cette année-là a été marquée par les débits les plus faibles jamais enregistrés en plus d’un siècle de données pluviométriques et hydrologiques dans le département des Alpes de Haute Provence. Bien que les cours d’eau de montagne aient peu souffert de la situation, environ 150 km de cours d’eau de plaine et de piémont se sont retrouvés complètement à sec.

Bien sûr, cette situation a incité le préfet de l’époque à déclencher les différents stades du plan d’action sécheresse assez tôt dans la saison, afin de préserver le plus longtemps possible, la ressource en eau et permettre un écoulement permanent pour assurer la vie aquatique. En tout cas c’était la volonté affichée de vouloir bien faire qui s’est assez rapidement confrontée à la réalité de l’économie locale largement occupée par l’agriculture et ses besoins estivaux en eau.

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Le Plan d’Action Sécheresse, un outil de gestion de crise.

Le Plan d’Action Sécheresse (PAS) est un outil concerté entre les différents acteurs de l’eau du département qui se réunissent au sein d’un comité de gestion collégiale de l’eau : préfet, collectivités, services de l’état, établissements publics comme l’Agence Française pour la Biodiversité et l’Agence de l’Eau Rhône Méditerranée Corse, police, gendarmerie, pompiers, fédération de pêche, association de protection de l’environnement, et bien sûr la chambre d’agriculture + les syndicats agricoles (FNSEA et Confédération Paysanne) + un groupement d’irrigants.

Chacun aura compris que la FNSEA est invitée deux fois et qu’elle a donc deux voix puisqu’il s’agit du syndicat majoritaire représenté à la Chambre d’Agriculture 04. En moyenne, le comité de gestion réunit 25 personnes dont 8 sont issues du monde agricole, 15 sont issus des collectivités et des services de l’Etat, tous étant relativement neutres de grés ou de force et enfin deux associations en faveur de la protection des milieux aquatiques dont notre Fédération. Même pas peur !

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zones climatiques
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Comment ça se passe d’un point de vue technique ? Le département des Alpes de Haute Provence est divisée en trois zones climatiques (voir carte) :

  • Une zone intra alpine présentant un climat montagnard (III) avec des cours d’eau largement dominés par la truite commune, ces derniers ont été globalement épargnés lors de l’épisode de sécheresse 2017.
  • Une zone de plaine présentant un climat méditerranéen strict (I) représentée par des cours d’eau à cyprinidés d’eaux vives, les plus touchés pendant cet épisode.
  • Et enfin une zone de moyenne montagne qui présente un climat intermédiaire aux deux premiers précités avec un climat montagnard à influence méditerranéenne (II) et dont les cours d’eau correspondent à la zone à ombre commun.
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pluvio
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Ce sont ces deux dernières qui présentent les plus grands risques de déficit quantitatif car elles sont exposées à des températures plus fortes et une pluviométrie plus faible. Elles correspondent à la « zone d’étiage sensible » sur laquelle se concentre la préfecture lors des épisodes de sécheresse afin de préserver les cours d’eau d’un éventuel assec.

Tout va bien me direz-vous ! oui … enfin presque !!!

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styles fluviaux
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Le Plan d’Action Sécheresse, un outil de gestion de crise… détourné.

La plupart de nos cours d’eau méditerranéens en « zone d’étiage sensible » sont des cours d’eau de piémont avec un style fluvial marqué en tresse (voir schéma).

A cet égard, la part du débit qui transite en sous-écoulement (non visible) est très importante dans la partie en tresse, laissant un écoulement visible souvent déjà très faible ce qui accentue leur fragilité : c’est le cas de l’Asse qui a fait l’objet des recours que la Fédération de pêche 04 a déposé auprès du tribunal administratif de Marseille. Ce type de fonctionnement propre à ces cours d’eau est à l’origine de la rédaction particulière du Plan d’Action Sécheresse (PAS) 04 afin de contourner habilement l’esprit des textes de loi visant à préserver la faune aquatique.

L’analyse fine du PAS ne laisse pas de place au doute, tout est fait pour autoriser le plus possible des prélèvements de la ressource en eau au travers de trois cadeaux adressés au monde agricole.

1er cadeau : prenons l’exemple de l’Asse. La Direction Départementale des Territoires 04 a pris deux points de contrôle du débit dont un qui correspond à une zone de resserrement géologique (clue ou partie torrentielle d’un cours d’eau majoritairement en tresse) : l’un des deux points de mesure de l’Asse est la clue de Chabrières, l’autre étant situé 16 km (la Julienne) en aval sur un secteur en tresse élargi et surtout en plein milieu d’une plaine agricole.

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Asse à Chabrières :
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L'Asse à Chabrières :
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Asse à la Julienne
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L'Asse à la Julienne
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Typiquement, les mesures de débit se font sur les rares secteurs encore en eau lors d’un épisode sévère de sécheresse. Les services de l’état ont décidé que le débit caractéristique se calculerait en faisant la moyenne des débits des deux stations de mesure.

Couramment en période estivale, il s’écoule 350 L/s à la clue de Chabrière et 150 L/s à la Julienne soit un débit officiel de 250 L/s … juste au-dessus du débit de crise de 230 L/s, de quoi éviter le stade de crise et son interdiction de prélèvement alors que le débit de la station aval est en dessous du débit de crise...

La fragilité de nos cours d’eau vis-à-vis des prélèvements est alors bien plus marquée que sur le papier. Sur les 8 cours d’eau situés en zone d’étiage sensible dans le PAS 04, 6 présentent un style fluvial en tresse et ces 6 cours d’eau font l’objet de mesures de débits sur des zones de resserrement géologique non représentatives de la réalité hydrologique.

Le 2ème cadeau est lié au fait que les règles fixant les modalités d’activation des différents stades du plan sécheresse sont bafouées tous les ans. La Chambre d’agriculture, qui a pourtant accepté au comité de gestion collégiale de l’eau, le plan sécheresse, parvient en négociant en off, à faire reculer les différents stades du PAS jusqu’à un mois… ça laisse le temps de préparer les demandes de dérogations au stade de crise.

Le 3ème cadeau (la cerise sur le gâteau) consiste justement à donner des dérogations après la prise des arrêtés préfectoraux qui déclenchent le stade de crise. Ces dérogations sont accordées à un certain nombre d’exploitants agricoles au motif du déclin de leur activité et d’un risque économique majeur. La réalité est que ce sont toujours les mêmes exploitants, principalement sur la basse vallée de l’Asse.

Ils sont appuyés en cela par la chambre d’agriculture qui fait une demande globale de dérogations. A ce stade, il s’agit de jouer les marchands de tapis en négociant beaucoup pour avoir un peu alors que plus aucun prélèvement ne devrait être autorisé.

C’est ainsi que nous nous sommes retrouvés en 2017 face à une demande de plus de 70 dérogations négociées en amont avec le préfet en toute opacité et en dehors du cadre fixé par le comité de gestion collégiale de l’eau. 64 dérogations concernaient le seul bassin de l’Asse sur le secteur en assec sur plus de 20 km pour prélever dans la nappe et les adoux. Ces derniers sont des petits cours d’eau issus de résurgences de la nappe d’accompagnement. Leur rôle est primordial car il s’agit de ruisseaux de quelques centaines de mètres qui servent justement de refuge en période de crue ou de sécheresse.

Ces dérogations ont été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase (il y avait au moins une goutte d’eau quelque part me direz-vous), la Fédération de pêche 04 a attaqué 11 des 64 arrêtés dérogatoires après avoir averti le Préfet, lors du comité de gestion qui s’est tenu à la fin du mois d’aout 2017, que tout nouvel arrêté dérogatoire ferait systématiquement l’objet d’un recours au tribunal administratif. Menace que le préfet n’a pas voulu entendre.

 

Un recours victorieux mais un jugement sans jurisprudence.

Les échanges d’amabilités préalables à tout jugement ont duré plus d’un an et demi : mémoire en réplique de la Fédération, mémoire en défense de la Préfecture, mémoire en duplique de la Fédération.

Tout est passé au peigne fin tant sur la forme que sur le fond, toutefois quatre éléments ressortent très clairement de l’analyse technique et juridique concernant ces arrêtés dérogatoires et ont des chances d’être entendus par un juge administratif :

  • Le Plan d’Action Sécheresse n’autorise pas le Préfet à mettre en place des dérogations. En effet, aucun champ dérogatoire n’est inscrit au PAS 04. Compte tenu que ce document émane du Préfet lui-même, en toute logique il s‘est fermé la porte en matière d’exemption.
  • Le non respect du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux Rhône Méditerranée (pour rappel, il s’agit d’un règlement validé par les acteurs de l’eau du bassin du Rhône et qui est opposable aux décisions administratives locales liées de près ou de loin à la gestion de l’eau, comme notre PAS 04) : La Disposition 7-06 du SDAGE définit des débits de crise, correspondant à « la limite en dessous de laquelle seules les exigences relatives à la santé et la salubrité publique, la sécurité civile, l’alimentation en eau potable, qui peuvent faire l’objet de restriction, et aux besoins des milieux naturels peuvent être satisfaites ».
  • Des mesures de débit illégitimes puis ce qu’on ne se base pas sur des débits réels mais sur des moyennes qui ne correspondent pas à la réalité du terrain ni aux points de contrôle fixés par le SDAGE (ce dernier est clair : les deux points de mesures sont les mêmes que ceux du PAS mais ils doivent être traités séparément).
  • Enfin, en vertu des articles L.2113 et R.211-66 du code de l’environnement, il appartient au Préfet d’adopter des mesures proportionnées de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’une situation de sécheresse. Or, la situation critique du bassin de l’Asse a conduit le Préfet à prendre des mesures disproportionnées (et contradictoires) au regard des objectifs de gestion d’une telle crise.

Alors que la Fédération de pêche des Alpes de Haute Provence semble avoir les arguments pour obtenir gain de cause, nos avocates nous rappelle gentiment mais surement que les mesures édictées par le SDAGE, qui est réputé être opposable aux décisions administratives, sont souvent cantonnées à un rôle de compatibilité beaucoup moins porteur en matière de jurisprudence. Or, la compatibilité semble peu appréciée des tribunaux administratifs.

Ce SDAGE, qui est pourtant la pierre angulaire de la gestion de l’eau en France, s’avère avoir une portée réglementaire réduite à peu de choses, on en vient à se demander quelle est l’utilité de ce règlement « opposable » qui ne l’est plus quand on l’invoque.

Le 1er rayon de soleil vient avec la première audience et plus précisément du rapporteur public qui est un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent. Son avis est suivi dans 80 % des cas par le juge administratif.

Le rapporteur public a suivi notre argumentation en partie et conclut à l’annulation des onze arrêtés portés à la connaissance du Tribunal, en raison de deux erreurs de droit commises par le Préfet des Alpes de Haute Provence :

  • Méconnaissance du Plan Action Sécheresse qui ne prévoit aucune possibilité de dérogation aux limitations des usages de l’eau prévues lorsque le stade Crise est atteint ;
  • Méconnaissance de la Disposition 706 du SDAGE, qui ne prévoit aucune possibilité de dérogation aux limitations des usages de l’eau prévues lorsque les débits de Crise sont atteints.

Finalement, lors de la seconde audience, le juge a retenu uniquement le 1er argument du rapporteur public et nous a donné raison uniquement sur la méconnaissance du PAS par le Préfet. Toutefois ce dernier est condamné.

Il s’agit clairement d’une victoire inespérée compte-tenu du peu de cas favorables aux fédérations en matière de gestion du risque de sécheresse et on peut s’en féliciter. Les fédérations qui rencontrent les mêmes difficultés pourront déjà scruter finement leur PAS départemental, elles y trouveront peut-être déjà de quoi rappeler le (la) préfet(e) à ses obligations.

Toutefois, il convient de ne pas être dupe ; le jugement est basé uniquement sur la méconnaissance du Préfet de son propre Plan d’Action Sécheresse en précisant par la phrase suivante : sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens des requêtes, qu’il y a lieu d’annuler les onze arrêtés attaqués.

En d’autres termes, le juge s’est arrêté au premier argument qui permettait d’annuler les arrêtés préfectoraux incriminés ce qui, au passage, évite soigneusement de remettre en cause le choix des stations de mesures de débit qui sont pourtant hautement critiquables et sans remettre en cause la compatibilité/opposabilité du PAS avec le SDAGE RMC.

C’est pourtant bien ce dernier point qui aurait permis de soulager grandement un bon nombre de fédérations par une jurisprudence qui aurait fait date et donné des sueurs froides à plus d’un préfet.

Mon petit doigt me dit que le Préfet ne fera pas appel de cette décision, une simple réécriture de son plan d’action sécheresse lui permettra d’inclure la notion de dérogation.

Il sera alors temps de faire entendre notre voix sur cette réécriture et, si elle ne devait pas être entendue, nous reprendrions notre périple sur le long chemin du contentieux… la dernière option pour préserver nos rivières.

 

Vincent DURU

Fédération pour le Pêche et la Protection du Milieu Aquatique des Alpes de Haute Provence.